Rätten att skydda handelssjöfarten

Ledamoten Johan Schelin diskuterar rätten och möjligheterna att skydda handelsfartyg mot angrepp av till exempel den typ vi ser i Röda havet. Vem får göra vad? Vem kan göra vad? Med vilken rätt?

Sedan hösten 2023 har huthimilisen regelbundet attackerat handelsfartyg i Röda havet från sina baser i Jemen. Så sent som den 6 mars 2024 träffades bulkfartyget m/v True Confidence av en missil. Attacken krävde tre sjömäns liv. Fyra dagar tidigare hade bulkfartyget m/v Rubymar sjunkit efter att ha utsatts för en motsvarande missilattack. Rebellerna håller också kvar det kapade biltransportfartyget m/v Galaxy Leader. Attackerna har varit så pass omfattande att flera rederier nu hellre väljer vägen runt Afrika istället för genom Suezkanalen. USA och Storbritannien har svarat på huthimilisens attacker genom att flygbomba de sistnämndas baser i Jemen. Attackerna mot den internationella sjöfarten i Röda havet ger upphov till en rad folkrättsliga frågeställningar om hur sjöfarten och den internationella handeln kan skyddas.

Sjöröveri, terrordåd eller väpnat angrepp?
En fråga som gör sig gällande i sammanhanget är hur attackerna mot civila handelsfartyg i Röda havet ska karakteriseras rent folkrättsligt. I artikel 101 i 1982 års havsrättskonvention (UNCLOS) betraktas som sjöröveri varje olaglig våldshandling, kvarhållande eller plundring som besättning eller passagerare på privat fartyg eller luftfartyg begår för privata ändamål och som är riktat mot annat fartyg eller luftfartyg.

Visserligen har huthimilisen attackerat och kapat fartyg med hjälp av mindre snabbgående motorbåtar och helikoptrar, men det huvudsakliga motivet bakom attackerna synes inte vara ekonomisk vinning. Det är inte fråga om att stjäla lasten eller att kidnappa besättningen för att sedan kräva en lösensumma för denna. Attackerna skiljer sig därmed från de attacker mot fartyg som under lång tid har genomförts utanför den somaliska respektive västafrikanska kusten. Istället verkar det vara politiska syften som ligger bakom attackerna. Huthimilisens talesmän har själva anfört att attackerna utgör ett stöd för den palestinska befolkningen i Gaza och att dessa riktar sig mot fartyg som har någon form av koppling till staten Israel.

Det reella motivet för att blanda sig i konflikten i Gaza synes dock vara att främja Irans politiska intressen i regionen. I sin ambition att bli den ledande regionala stormakten i Mellanöstern stödjer Iran såväl Hamas i Gaza, Hizbollah i Libanon som huthimilisen i Jemen med vapen och militär utbildning. Kampen är inte enbart riktad mot Israel utan även mot den regionala stormakten Saudiarabien. Genom att attackera den civila sjöfarten hoppas den iranska regimen sannolikt att västländernas politiska tryck på att Israel ska dra sig tillbaka från Gaza kommer att öka. Störandet av fartygstrafiken kan eventuellt också ses som ett sätt att hämnas västländernas handelssanktioner mot Iran. I förlängningen kan även detta gynna Ryssland med vilket Iran har knutit allt närmare för¬bindelser. Att flera rederier nu väljer att låta fartygen segla runt Afrika istället för genom Suezkanalen är också ägnat att underminera Egyptens ekonomi, något som ytterligare kan öka de interna motsätt¬ningarna i regionen. Huthimilisen kan därmed anses utgöra ett slags ombud i en regional maktkamp snarare än rena pirater.

Frågan är sedan om attackerna ska karakteriseras som terrordåd eller som delar i en väpnad konflikt? Det sagda är intressant eftersom den förstnämnda företeelsen utgör en kriminal- och politirättslig fråga medan beträffande den sistnämnda aktualiseras regler i form av själv¬försvarsrätten i FN-stadgan och 1949 års Genèvekonventioner om skydd för krigens offer med tillhörande tilläggsprotokoll.

Det finns inte någon folkrättslig definition av vad som utgör en väpnad konflikt utan detta är föremål för en politisk bedömning i varje enskilt fall. Beträffande konflikten i Jemen mellan huthimilisen och den jemenitiska regeringen, som i sin tur understöds av Saudiarabien, gäller dock att denna har pågått sedan år 2015 och att milisen numera har kontroll över stora delar av landet. Kampen bedrivs med militära medel och mycket talar därför att attackerna utgör delar i en väpnad konflikt snarare än terrordåd.

Rätt att skydda handelssjöfarten?
Den fråga som sedan uppkommer är om det föreligger en självförsvarsrätt i fråga om angrepp riktade mot den internationella sjöfarten. Enligt artikel 51 i FN-stadgan föreligger en rätt till individuellt eller kollektivt försvar i händelse av ett väpnat angrepp. Det bör också tilläggas att attacker mot civila handelsfartyg står i direkt strid med artikel 48 i tilläggsprotokollet till Genèvekonventionerna i vilket det föreskrivs att endast militära mål får angripas. Det har i motsats till huthimilisens uttalanden heller inte påvisats någon koppling mellan de angripna fartygen och staten Israel (annat än att m/v Galaxy Leader delvis har israeliska ägare). I samband med säkerhetsrådets överläggningar den 10 januari 2024 rörande attackerna mot handelsfartyg i Röda havet uttalade den ryske FN-ambassadören Nebenzia att: ”Our country attaches the utmost importance to the question of safe international navigation” (S/PV.9527) Han tillade även att: ”We have repeatedly condemned attacks on civilian vessels and other actions that jeopardize the freedom and safety of navigation and the lives and health of crews on board the ships.” Samtidigt kritiserade ambassadören den av USA ledda internationella koalitionens flygattacker mot huthimilisens ba¬ser med motiveringen att det i folkrätten inte existerade någon ”right of States to defend their vessels from attacks”.

Den ryske ambassadörens argumentation i säkerhetsrådet synes bygga på det faktum att det saknas en explicit bestämmelse i UNCLOS avseende rätten för en stat att försvara de egna fartygen mot attacker. Istället föreskrivs i artikel 279 att tvister mellan konventionsstaterna ska biläggas med fredliga medel. Ambassadören verkar dock ha blundat för det faktum att det här inte rör sig om den typen av tvister som avses i UNCLOS utan om direkta angrepp utförda av en grupp tungt beväpnade rebeller.

I den här situationen aktualiseras med andra ord aldrig artikel 279 i UNCLOS. Istället är det en fråga om självförsvarsrätt enligt artikel 51 i FN-stadgan. Vad beträffar UNCLOS aktualiseras däremot den grundläggande principen i artikel 91 att fartyg har den nationalitet vars flagg de äger rätt att föra. Detta medför att ett väpnat angrepp mot handelsfartyg likställs med ett angrepp riktat mot den stat vars flagga fartyget för.

Att sedan amerikanska och brittiska örlogsfartyg även skyddar handelsfartyg flaggade i tredje länder under fart genom Röda havet saknar betydelse i sammanhanget. Det får anses utgöra falla under den kollektiva självförsvarsrätten. Den amerikanska FN-ambassadören Thomas Greenfields konstaterande i debatten var därför helt korrekt i det att hon bemötte den ryske ambassadören: ”It is long established that States have a right to defend merchant and commercial vessels from attacks.” Realistiskt sett framstår det också som mycket osannolikt att ett land som Ryssland skulle avstå från att med vapenmakt skydda sina egna handelsfartyg om dessa utsattes för angrepp.

Den av USA föreslagna resolutionen antogs efter omröstning av säkerhetsrådet som genom detta bekräftade att: ”the exercise of navigational rights and freedoms by merchant and commercial vessels, in accordance with international law must be respected”. Slutligen konstaterade rådet att det föreligger en rätt för stater att: “to defend their vessels from attacks, including those that undermine navigational rights and freedoms”. En förutsättning är dock att detta görs i överens-stämmelse med internationell rätt.

Proportionalitetsprincipen
USA har svarat på angreppen mot civila handelsfartyg genom att låta flygstridskrafter attackera mål i Jemen. Som kon¬staterades ovan gäller att detta utgör en del av självförsvarsrätten. Attackerna måste dock fortfarande framstå som proportionerliga och får inte riktas direkt mot civila mål. De måste ha ett godtagbart militärt syfte. Rena hämndoperationer är således inte tillåtna. Enligt uppgift har dock flyganfallen varit riktade mot huthirebellernas robotbaser i syfte att utradera rebellernas förmåga att attackera fartyg i Röda havet.

Det har inte framgått av rapporteringen i nyhetsmedia exakt var huthirebellerna har valt att placera sina robotbaser. Ett problem i dessa sammanhang är att irreguljära styrkor av det slag som huthirebellerna utgör inte sällan har som strategi att förlägga sina baser i närheten av civila mål i syfte att dölja sig, men också att vid behov nyttja civilbefolkningen som ett slags mänskliga sköldar. Strategin används av såväl Hamas som IS. Även om sådana militära mål i och för sig kan angripas gäller enligt artikel 51 i tilläggsprotokollet att en avvägning måste göras mellan de förväntade civila förlusterna och de konkreta och direkta militära fördelar som kan uppnås genom operationen. Om de civila förlusterna förväntas bli oproportionerligt stora (”excessive”) i relation till de militära fördelarna får operationen trots att denna har ett visst militärt värde inte genomföras.

Avslutande synpunkter
Attackerna mot den internationella sjöfarten i Röda havet pekar på flera allvarliga problem. De visar med all önskvärd tydlighet på hur känsliga logistikkedjorna är och på behovet av att skydda dessa. I ett akut skede kan naturligtvis skyddet upprätthållas med hjälp av militära stridskrafter, men det kan inte förväntas att länder som USA och Storbritannien ständigt ska hålla örlogsfartyg och flygstridskrafter i beredskap i Röda havet. Utsikterna att inom överskådlig tid nå en varaktig fred i regionen framstår som obefintlig. På sikt måste därför robustheten i logistikkedjorna stärkas genom att lagerkapaciteten byggs ut eller att viss känslig produktion flyttas närmare marknaderna. Även det allmänt försämrade säkerhetsläget i världen kan tala för detta.

Från politiskt håll behöver också problemen med länder i politiskt sönderfall uppmärksammas. Under lång tid har problemen i länder som Jemen negligerats. Det har lett till stora delar av dessa länder idag behärskas av olika väpnade organisationer vilka saknar all respekt för folkrätten. Inte sällan underhålls också dessa organisationer av auktoritära regimer som önskar främja sina egna politiska mål inom vad de betraktar som sina geografiska intressesfärer.

Från att vi efter det kalla krigets slut har upplevt en relativt lång period av ökad globalisering ser vi nu en annan utveckling. Starka krafter verkar åter för att dela upp världen i olika intressesfärer och block. Detta kommer att påverka den framtida världshandeln och handelsmönstren.

Ledamoten Johan Schelin är professor i sjö- och transporträtt vid Stockholm universitet.